最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》，是继《中华人民共和国行政诉讼法》(简称《行政诉讼法》)和《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(简称《若干问题解释》)基础上，系统全面地对行政诉讼证据的审查、认定作出的完善性规定，大大推动了我国的行政诉讼审判规范化发展，对于改善我国的行政审判环境，完善行政诉讼制度，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义。但审判实践也表明，我国的行政诉讼证据制度还存在一些有待改进、完善的地方，某些问题还需作进一步探讨、研究。对此，笔者进行粗浅的阐述、分析，以期与各位同仁商榷。
    一、举证责任制度方面存在的问题及建议
    （一）原被告的举证责任分配上存在的问题
    所谓举证责任，是指当事入对于诉讼中所主张的案件事实，应当提供证据加以证明的责任；同时亦指在诉讼结束之时，如果案件事实仍处于真伪不明的状态，应当由该当事人承担败诉或不利的诉讼后果的责任。
    我国行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此行政诉讼通常情况下，由被告对具体行政行为的合法性负举证责任，包括具体行政行为本身（事实依据）和所依据的规范性文件（法律依据）两方面的举证责任。原告主张，被告举证，这是行政诉讼举证责任分配的基本原则。但该条之法律规定，从逻辑上并不能推衍出“行政诉讼免除原告的举证责任”这个论断。不过在审判实务以及社会公众普遍意识中，却恰恰大有陷入上述论断的误区之势。因此有必要对这个问题加以研究、明确一下。
    关于举证责任，我们应从两个方面来理解，其一是行为责任，即当事人提供证据进行诉讼的责任；其二是后果责任，即法律预先规定，在案件事实真假虚实难以确定的情况下，由一方当事人承担风险及不利后果的法律假定。关于此点笔者在前面已有所明确。而陷入上述误区者，就是在对举证责任的理解上产生了偏差，忽视了举证责任之“行为责任”层面上的内涵。《证据规则》第4条与第5条就对原告的举证责任进行了界定，明确了原告对行政诉讼的提起以及在行政不作为诉讼、行政赔偿诉讼中所承担的提供证据的责任。
    此外，在行政诉讼中，被告对具体行政行为的合法性负举证责任。因此我们就可以从逻辑结构上推出，被告的举证责任仅限于对具体行政行为的合法性，而对于行政诉讼中其他的待证事实，举证责任并非全部在被告。比如行政赔偿案件中原告的损失、不作为案件中原告在行政程序中曾提出过申请等，这些就需要原告提供证据，否则不仅会大大增加了被告的诉讼负担，同时也不利于保障行政程序的效率与效益。同时，在行政诉讼中强调被告承担举证责任，并不意味着行政诉讼中的原告就可以坐视诉讼的进行而作单纯否定的行为。作为一个理性人，原告应当对诉讼过程中被告所提出的表面证据进行举证反驳，同时举证支持自己的诉请。这不仅关系到原告自身的利益，同时也关乎行政诉讼的效率。
    但从审判实践情况来看，《若干问题解释》以及《证据规定》对原告的证明责任规定的还是颇为原则，不能有效适应行政诉讼案件多样化发展以及行政主体履行行政管理职能方式变化的社会实践，同时也造成审判实务过程中举证责任分配方面一定程度的混乱。因此在“行政诉讼被告负举证责任”原则的大背景下，这里也有相当的必要对原告的证明责任进行探讨，并提出一些个人的拙见。对于原告在行政诉讼中的证明责任，笔者暂且归为如下几个方面：
    1、原告证明其起诉符合法定条件的初步证明责任
    《证据规定》第4条第1款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。”当然这种提供证据材料进行证明的证明责任与客观性的举证责任不同，属于“初步证明责任”，其主要目的与价值在于证明具体行政行为的存在，以及具体行政行为与诉讼提起人存在利害关系等，而与诉讼风险之承担不存在直接联系。
    之所以要明确原告的此种证明责任，主要目的在于保障行政效率，维护行政秩序，防止相对人滥用诉权。行政诉讼的一个目的是保障行政权力的正常运行，实现必要的行政效率。体现在举证责任的分配上就是要求分担合理，应给原告一定的证明责任，防止滥诉，使原告在各种救济方式中做出合理选择，保障诉权的正当行使，以免使行政机关把大量的资源放在应诉和举证上，过分耗费本已稀缺的行政资源。尤其是在相对人主张授益行政行为时，如果一味由被告行政机关负举证责任，则可能出现相对人随意申请、滥用诉权的现象，同时也会从反面消弱相对人举证的积极性和主动性，降低行政效率。
    2、行政不作为案件中的原告举证责任
    行政机关不作为在实践中按行政行为启动主体的不同，一般分为两种方式：一是经相对人申请后行政机关不作为（依申请不作为），二就是行政机关应当依职权主动作为而不作为（简称依职权不作为）。依《证据规定》第4条第2款规定，一般认为，需申请不作为案件，原告应提供其曾在行政程序中提出过申请事实的证据，即举证证明不作为事实之存在，在确认该事实存在的前提下，被告对不作为行为是否合法举证，承担说服责任；而在依职权不作为案件中，直接由被告就其不作为的合法性举证，原告只需提出认定被告不作为违法的请求，而免除对原告的举证要求。理论研究及实务操作中，对前一类案件的举证责任理解争议不多。而对依职权不作为案件的举证责任分配，笔者以为，似乎有些机械，原告在此类案件中仍应承担一定举证责任。譬如消防机关具有及时出警进行救灾抢险的法定职责，但如果其没有接到报警导致无法及时赶到现场，若相对人以消防机关行政不作为诉至法院，问题就产生了。根据《证据规定》的规定，原告免除举证责任，而由被告举证证明其行政不作为行为的合法性。应当说，在此种情况下举证责任之分配即有失公正之嫌。之所以出现这种现象，笔者认为，在于行政机关依职权产生的义务一般情况下，只是一种抽象意义上义务，要想把它转化为具体的义务，还必须借助特定的法律事实来成就。所以，在依职权不作为案件中，原告还需在以下两方面承担证明责任：一、发生了将行政机关法律上的义务转化为现实义务的特定法律事实，比如受到恐吓、家中遭抢、发生火灾等；二、行政机关对这一事实是知道的或应当知道的，如行政执法人员在案发现场、接到相对人报警等。即行政机关应当主动履行职责应以其已发现或应当发现相关事实之发生为条件。但考虑到原告对此点进行举证的困难性，笔者建议，可设置不作为见证制度，即由两个以上无利害关系人见证，记录下被告不作为的事实（如行政执法人员在案发现场，相对人已进行报警等），作为法定证据，以保障相对人的权益。此时，原告是负表面性的推进责任，而由被告行政机关对其“法律上义务还未转化为现实具体的义务”的主张承担说服责任。
    3、行政裁决案件中原告的举证责任
    在以解决特定的民事争议为目的的行政司法活动(如行政调解、行政仲裁、行政裁决)中，由于这类行政行为的特点是解决民事纠纷,确立民事权利和义务，解决民事侵权问题，故在行政程序中适用民事诉讼中的“当事人对自己提出的主张有责任提供证据”即“谁主张，谁举证”规则。
    4、对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳性证据的推进责任
    在审判实践中，许多行政机关为确保胜诉，一般不会把不利于自己、对其认定事实起反证的证据提交给法院，而且行政机关的行政行为一般都具有一定的证据加以支持，因此很多案件从表面上看，该行政行为所认定的事实清楚、证据充分、程序合法。而实践中有些相对人可能会片面的理解“行政诉讼由被告负举证责任”原则的内容，导致在行政诉讼中因消极举证而可能败诉。所以法院也有必要加强举证引导，提示原告对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳性证据的推进责任。
    诉讼中，被告对其行政行为的合法性承担说服责任，因此如果其举证无法使合议庭对行政行为的合法性产生“令人信服”的内心确信，则被告将承担败诉风险。但如果被告提出了具有一定说服力的表面成立的证据，则原告具有提供反驳性证据的推进责任，提供相应证据以动摇合议庭的此种内心确信。当然，如原告不举证或举不出相应证据，不会与诉讼风险的承担产生直接联系，但不可否认，具有一定程度的间接联系。
    （二）行政诉讼第三人的举证责任问题
    行政诉讼第三人一般指与被诉具体行政行为有利害关系，申请加入或由法院通知参加到诉讼中来的其他公民、法人和组织。目前,对于诉讼第三人的分类我国行诉法没有一个统一的标准，只是有“应当参加诉讼的第三人”与“可以参加诉讼的第三人”之分。但在审判实践中，可以发现第三人在诉讼中地位比较复杂，有时类似于原告，有时又与被告接近，有时仅是陈述案件基本事实而类似于证人。而行诉法并没有顾及实践中第三人身份及其举证的复杂情形，对其举证责任、举证时限、证据认证规则等方面适用定式的标准。因此有必要，在法律上对第三人进行科学分类，并在诉讼程序中对适用第三人的规则进行区别适用。
    作为诉讼中的一个独立主体，第三人参加行政诉讼，依法有权提出独立主张，并为证明其主张而提供相关证据。有必要在对第三人进行科学分类的基础上，对第三人的举证设定一个统一的认定规则。具体展开，如第三人举证对原告有利（针对权利关系第三人），则对其所举证据的认定应参照对原告举证的认定规则，包括举证基本不受时间限制、诉讼程序中有权提供其在行政程序中没有提到的反驳理由或者证据、诉讼期间有权收集证据等；如第三人举证对被告有利（针对义务关系第三人），则对其所举证据的认定应参照对被告举证的认定规则，包括在法定时间限制内举证、诉讼程序中不得提供其在行政程序中没有提到的理由或者证据、诉讼期间不得再收集新的证据等；而对于事实关系第三人，因其在诉讼中作用更像是一个证人，其参加诉讼的目的是为了证明与案件密切相关的既成事实。因此，当该既成事实的成立对证明被诉具体行政行为违法有利时，应参照原告举证的认定规则，而当该事实的成立对证明被诉具体行政行为合法有利时,则应参照被告举证的认定规则。
    二、被告补证制度方面存在的问题及对策
    《证据规定》第2条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许被告可以在一审程序中补充相应的证据。该规定的制定理由是平衡各方当事人的诉讼地位。因此，按上述规定，原告、被告和第三人都可以在一审程序中提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据，而对此法院也可以接纳。但笔者认为，该条规定过于超前，考虑到当前的行政程序环境及行政审判环境，其制定值得商榷。
    1、该条规定的制定理念过于超前。当前我国行政程序法治化建设应该说还是相当薄弱、滞后，行政程序法律制度尚不健全，行政机关的程序意识还很淡薄，这种现状在大量基层区划的行政机关上体现地尤为明显。当前行政程序还缺乏完善的《行政程序法》等的行政程序法律制度、体系支撑，行政程序案卷主义的有效施行还缺乏一个完善的法律环境、体制环境及理念环境。
    2、与严格程序主义原则要求相悖。按严格程序主义原则之要求，在行政程序中，行政机关在作出行政行为之前，必须严格地遵循“先取证、后裁决”原则。因此行政机关只能根据事前充分收集的证据和当事人提供的证据来构筑具体行政行为的事实基础。另一方面，严格程序主义原则从程序对等的考虑出发也应为行政相对方设置相似的严格程序法律义务，即相对人在行政程序中亦负有积极举证的程序义务，而且也只能以行政程序中的举证来对抗违法行政行为的作出。同时相对人在行政程序中积极收集、提供证据证明自己的主张既是权利也是义务。故当事人不收集和提供证据的行为既可以视为放弃权利也可以视为违反义务，而此种违反义务的行为将会导致法院拒绝接受当事人无正当事由在行政程序中未提供的证据。《证据规定》第59条便对此进行了规定。因此，本着行政诉讼证据制度追求严格程序主义的价值取向，法律应明确规定，各方当事人在行政程序中都应积极履行举证的程序义务，否则对于当事人在行政程序中有能力提供而未提供的证据，或行政机关应当充分搜集而在行政行为作出之前不搜集的证据，法院在诉讼中将不予采纳。